「COP27」で議論されたこととは？ 歴史的合意の大きな成果

損失と損害の議論が新たな段階に

エジプトのシャルム・エル・シェイクで開催されていたCOP27が2022年11月20日（現地時間）、会期を予定より2日間延長して閉幕した。

本特集第1回でも触れたように、2021年のCOP26でパリ協定の運用ルールが決まって以降初めてのCOP開催。各国による具体的な緩和策や、パリ協定の目標に対して世界全体の進捗状況を評価する仕組みである「グローバル・ストックテイク（※）」の実施に加え、起こってしまった気候変動への対応とそれにどう資金を回していくかという「適応」「資金」「損失と損害（ロス＆ダメージ）」などの議題について注目が集まっていた。

※グローバル・ストックテイク：世界全体での地球温暖化対策の進捗状況を5年ごとに確認する仕組み。パリ協定で採用されている。

今回のCOP27では、具体的にはどのような成果があったのだろうか。

「細かく見ていくとかなり多岐にわたる議題がありましたが、最も大きな成果の一つと言えるのは、ロス＆ダメージに対応するための基金（以下、ロス＆ダメージ基金）の創設が決まったことです。損失と損害についてはこれまで長きにわたって先進国と途上国の間で交渉が続けられてきた経緯もあり、歴史的合意だと言えるでしょう」

COP27に参加した公益財団法人地球環境戦略研究機関の髙橋健太郎副ディレクターは、このように話す。

「COPの成果は国や立場によって評価が変わる部分がありますが、日本にとってCOP27の成果はレッドラインを超えるものではなかったと思います」と髙橋副ディレクター

>>温暖化が進む地球の未来を決める最重要会議「COP」とは？

歴史的背景を少し振り返ってみよう。損失と損害の概念が生まれたのは、気候変動枠組条約が採択されるより前の1991年のことだ。その後、2007年のCOP13（インドネシア・バリ）において、損失と損害が初めて交渉文書に明示的に使用された。以降、二酸化炭素（CO2）排出と引き換えに発展してきた先進国と、小島嶼国（しょうとうしょこく）を中心とする発展途上国との間での交渉が続いていくこととなる。

発展途上国は先進国に対して、気候変動問題の責任と補償としての損失と損害に対する資金援助を要求し、一方先進国は責任と補償と結び付けることには一貫して慎重な姿勢を見せてきた。

2013年に開かれたCOP19（ポーランド・ワルシャワ）で損失と損害に対する「ワルシャワ国際メカニズム」が設立され、発展途上国への技術支援は進展を見せた。しかし発展途上国による先進国への資金支援の要求は続き、結果としてパリ協定では「適応」「損失と損害」は個別に条項に入れるものの、先進国の責任と補償については含まないことで合意に至った。

損失と損害は経済的損失だけではなく、国の領土や生態系などの非経済的損失も考慮される

出典：『気候変動交渉における損失と損害（ロス＆ダメージ）： これまでの議論とCOP26の成果』（椎葉 渚著/公益財団法人地球環境戦略研究機関 適応と水環境領域）

「先進国としては、損失と損害の重要性は認めていたものの、基本的には既存のメカニズムの資金支援がある中での新たな基金の早急な創設には慎重な姿勢を見せていました。それでも今回、ロス＆ダメージの基金創設の合意に至ったのは、この基金を確立する代わりに、温室効果ガス排出削減の強化をさらに途上国に求めていきたいという狙いがあったからです」

ただ、会期が2日間延長されたように、すんなりと合意に至ったわけではなかった。

「最終日の直前までは『本当に合意できるのかな』という感じでしたが、残り2、3日になって意見がまとまっていきました。特にEU（欧州連合）が最後の最後で基金創設に賛同したのが一つの転換点だったと言えます。あとは、途上国開催でのCOPだったのも合意に至った理由の一つだと思います」

このように歴史的合意を迎えたロス＆ダメージの基金だが、実はまだ手放しでは喜べない。

「COP27では、まだ基金創設について合意をした段階にすぎません。具体的な基金の配分や基金を拠出する国がどうなるのかなどについては、今後設置される移行委員会で議論されていくことになります。基金が適切に使われるメカニズムにしていくためには、今後さらなる議論が必要でしょう」

「1.5℃目標の追求を決意」は堅持

課題は残るものの、ロス＆ダメージ基金創設という歴史的合意を迎えた「適応」「資金」「損失と損害」に対し、各国による具体的な緩和策や「グローバル・ストックテイク」の実施については何か進展はあったのだろうか。

「まず緩和策の基準となる1.5℃目標についてですが、COP27の合意文書として採択された『シャルム・エル・シェイク実施計画』の中では、COP26の合意文書である『グラスゴー気候合意』と同じ『1.5℃目標の追求を決意』という書きぶりが堅持されました。もっと強めた表現になるかとも思ったのですが」

実はCOP27の途中では、堅持どころか「1.5℃目標」の文言自体を削除しようという議論も行われた。中国やサウジアラビアなどの産油国を中心とする国の思惑によるものだ。

「この8月末にG20環境・気候大臣会合（インドネシア・バリ）があったのですが、そこで中国、サウジアラビア、インドといった国々が『グラスゴー気候合意』ではなく『パリ協定』をベースに議論を進めていくべきだと主張したのです。毎年削減目標が高まると現状で対応していくのが難しい部分があるという思いや、確実に『損失と損害』の基金を獲得したいといった思惑もあるのでしょう。そのような主張があったことで、揺れ動く議論になったのではないかと思っています」

「1.5℃目標の追求を決意」するからには各国の緩和策の強化にも注目が集まる。

「今回のCOP27では『緩和作業計画』というものが採択されたのですが、その内容はいろいろな目標をより強化していくものではなく、意見交換、情報交換をする場を設けましょう、というようなものでした。その意見交換の場も、目標の引き上げを議論する場ではないので、緩和策の強化につながるものかと聞かれると、そこはちょっと不明確です。ですのでEUの交渉官も、閉幕直後のウェビナーで『歴史的な合意もあったが、緩和については後退したのではないか』と言及していました。EUは緩和については失望したという印象を持っているようです」

また、「グローバル・ストックテイク」の実施状況については、髙橋副ディレクターは次のように話す。

「世界の進捗状況を評価しているところです。2023年にアラブ首長国連邦で開かれるCOP28で予定されている、『グローバル・ストックテイク』についての閣僚級会合で、これまでの評価結果に基づき、『グローバル・ストックテイク』の成果が作成されます。何か特筆すべき内容が決まったわけではなく、COP28に向けて下地となる議論を継続し、閣僚級会合の開催に向けた準備を進めていていくことが決まった、という段階ですね」

地球環境戦略研究機関では、COP27閉幕直後に成果を振り返るウェビナーを実施。髙橋副ディレクターが進行役を務めた

提供：地球環境戦略研究機関

COP27の交渉の現場で感じた変化

パリ協定の運用ルールが決まって以降初のCOPとなる今回のCOP27だったが、参加者にも何か変化はあったのだろうか。髙橋副ディレクターはこう話す。

「実は、例年秋に行われるCOP以外にも5月か6月頃にも同様の交渉が行われています。年に2回交渉の場があるということです。今年の6月に行われた交渉に参加した人の話では、これまでと比べると和やかな雰囲気だったと聞いています」

髙橋副ディレクターは、カーボンプライシングなどCO2排出量取引について定めたパリ協定第6条に関係する交渉に当たっている。

COP27にはエジプトのシャルム・エル・シェイクで現地参加した

画像提供：髙橋副ディレクター

「これまでは政治的な対立もありギスギスしたところもあったのですが、6月に行われた交渉では意見の異なる部分にどのようにして合意点を見いだすか、と建設的な議論が進められたようです」

パリ協定の運用ルールが決まり、COPの現場でも少しずつ変化が生まれてきているようだ。

「今後もCOPは毎年必要なのかという議論は、国連の交渉でも議題に上がったことがあります。個人的には全てのルールが整えば、後は必要なタイミングでレビューや確認を行うだけでもいいようには感じています」

髙橋副ディレクターは、さらに続ける。

「近年はCOPが行われる約2週間であまりにも多くの議論、いろいろな発表が行われがちです。もっと必要なものだけに絞ってもいいと思います。COP26で多くの成果が得られたのは、コロナ禍による1年の延期で実質準備期間が2年あったから。いろいろと事前の調整ができたのも大きな理由です」

ただし、今はまだそのタイミングではないようだ。

「私が担当しているパリ協定第6条に関係する部分でも完全にルールが出来上がっていないので、まだしばらくの間は毎年交渉を行う必要があります。『グローバル・ストックテイク』もルール上は5年ごとに評価することが決まっていますし、そのレビューや報告を合間に行う必要もあります。また、ルールが決まったとしても後から状況が変わり修正が必要になる場合もあります。結果的にCOPは、まだしばらく毎年開催する必要はあるのでしょう」

ロス＆ダメージの基金創設の歴史的合意が行われたCOP27だったが、地球温暖化解決に向けてはまだ歩みを始めたばかり。この先より大きく前進したときに、ようやくCOPも毎年開催する必要がなくなるのかもしれない。